最近一段时间，“地方债”风波不断。

先是贵州官方罕见公开宣称“化债困难，无力自救”。之后，一份会议纪要广为流传，称昆明城投债“涉险”。虽然昆明官方很快否认了这份会议纪要的真实性，但显然不能完全消除人们的疑虑。

(相关资料图)

“地方债”问题早已是老生常谈，新的变化是近两年“爆雷”传闻和官方表态愈加密集。

在23日召开的二十届中央审计委员会第一次会议上，中央强调“密切关注地方政府债务、金融、房地产、粮食、能源等重点领域，牢牢守住不发生系统性风险底线。”

“地方政府债务”被放在了最前面。

“地方债”问题究竟有多严重？代表中国城市发展最高水平的24座万亿GDP城市表现如何？我们应该如何正确看待这个问题呢？

01

深圳债务余额增长最快 负债率最低

根据24城最新发布的《2022年财政预决执行和2023年预算草案》，截至去年底，地方政府债务余额最高的是北京，总额为10565亿元，其次为重庆，债务余额10071亿元。北京、重庆为债务余额唯二过万亿的城市。

天津（8646）、上海（8539）紧随其后，四大直辖市领衔万亿俱乐部。

其余城市中，武汉（6295）是独一档的存在，领衔一般城市。广州（4656）、成都（4641）、杭州（3682）、西安（3626）、青岛（3079）均超过3000亿，债务余额最低城市为东莞，为1341亿元。

总体上讲，24城债务余额和其城市等级有明显的正相关关系，直辖市领衔，副省级城市、省会城市债务余额高于一般地级市。

从增减来看，2022年24城债务余额均比前一年有所上涨。增长率方面，深圳以46.86%的增速排名第一，其次是西安，增速达44.68%。

深圳和西安是唯二两座增速超40%的城市。但深圳债务余额基数较低，增长后的值也将将超过2000亿。西安债务余额（3626）高出深圳一个量级（2083），2022年西安债务余额增长值为1120亿，接近深圳增长数（663）的两倍。

20%-30%的增速区间出现断层，其余增长超过20%的城市有合肥（26.75%）、济南（25.55%）、广州（24.92%）、佛山（22.69%）、东莞（22.28%）、北京（20.46%）、青岛（20.34%）。

从城市负债率来看，天津以53%的负债率断层领衔万亿GDP城市。其后的重庆（34.57%）、武汉（33.37%）、西安（31.56%）处于第二档，但负债率和天津相差20个百分点左右。其余负债率超20%的城市还有北京、郑州、成都、济南、青岛、长沙。

深圳负债率为24城最低，仅6.43%。当地财力雄厚，无需过多举债，这和人们对于深圳民营经济发达，总部经济领先的印象一致。且由于财政体制的关系，深圳税收仅与中央分享，不同于广州还要与省级分享，这让深圳财政有更多的余地。

24城负债率均低于国际标准红线的60%，天津53%的负债率已接近红线。

从债务限额（指国家及当地省份给该城市的未偿还债务最高额度）来看，举债空间最为充足的是上海和北京，结存限额（即债务限额-债务余额）分别是2764.5亿和1737.07亿。

除此之外，超过300亿的城市还有郑州（435）、广州（395.7）、成都（371.8）、苏州（338.4）、南京（311.5）、青岛（310.83）。相对来讲，这些城市的债务风险较低。

而杭州和长沙的债务结存限额几乎用尽，分别是0.4亿和0.87亿。此外，东莞和无锡结存限额不足100亿，分别为36.15亿、63亿。

静态来理解，如果债务限额被用尽，即债务余额和限额相等的情况下，该地则无法再行举债。杭州和长沙结存限额均不足1，（理论上）举债空间已经相当小。杭州则最为“大胆”，几乎是贴边举债。

这样来讲，杭州无法再新增债务了吗？当然不是。

02

地方“头号工程”推高城市债务

从上图可以看出，杭州“贴边”举债几乎是常规操作：近5年杭州债务结存限额均较低，2021年稍高，但也不超过100亿。

同时可以看到，杭州每年的债务限额即将用尽时，次年额度会适时提升，今年也不例外。

根据杭州市财政局，今年年初，浙江省财政厅下已达杭州市2023年提前批新增债务限额201.87亿元，其中市本级23.16亿元，已按规定纳入预算。这还只是“提前批”，全年实际新增额度还会更高。

那杭州如此“大胆”举债，它的钱都花哪里去了呢？

根据杭州财政局披露，2022年全市新增地方政府债券中，35.22%用于交通基础设施建设，21.48%用于市政和产业园区基础设施，两项之和占比过半。

城市发债用于基础设施建设属于惯例，而杭州近些年需求更甚。

众所周知，杭州市是19届亚运会的举办城市。据杭州市政府公报，延期至2023年的亚运会“已基本筹办就绪”。

为赛事准备的56个竞赛场馆、31个训练场馆完成验收。为“推进亚运环境综合整治”，杭州“完成688个城市环境品质提升项目，新增绿地1043万平方米。城市有机更新加快，完成242个老旧小区综合改造提升工程。”

直接+间接花费总额并未披露，但是一个参考是，广州2010年亚运会预算超过1200亿，杭州只多不少。为覆盖这些花销，发债成为必然选择。

根据去年4月份浙江财政官方披露，“截止目前（2022年4月），机场轨道快线累计发行新增专项债券达200亿元。”而机场轨道快线“不仅是杭州打造轨道城市的重要组成部分，也是服务保障2022年（推迟至2023）第19届亚运会的重点工程。”

为大项目发行专项债同样是城市建设的基础操作。

另一个典型城市西安，2022年该城新增地方政府债券369.39亿元，其中仅一个西安咸阳机场三期扩建工程就安排了41.68亿元的专项债券，占比超11%。

西安咸阳机场三期被定位为整个陕西省民航发展的“头号工程”，扩建规模相当于再建了一座咸阳机场，它承载着西安“丝路航空枢纽”的野心。

而同时，我们上文中提到，西安2022年的债务余额增速显著增长到44.7%。其负债率（债务余额/GDP）也达到了31.56%，处于万亿GDP城市中较高水平。

但根据前文所述，西安31.56%的城市负债率虽然处于24城中较高水平，但距离国际标准的60%警戒线还有相当大的距离。

在安全范围内举债，推进城市的建设发展，怎么想都是一件好事，为什么还会“出事”呢？当然，事情远没有那么简单。

03

天津卖地收入锐减推高债务风险

2015年正式实施的新《预算法》，授予了地方政府公开发行债券权。而法定限额内的政府债务，由于其融资渠道为公开透明的债券市场，因此也被称为显性债务。

前文中我们谈到的债务均为显性债务，和“显性债务”相对的，自然是“隐性债务”。那什么是隐性债务呢？

隐性债务，是指地方政府在法定债限额之外借的钱，当然一般不会直接以政府的名义，而是通过城市投资公司的名义，即我们常见的“城投债”。

支撑城投债的内核是土地财政，土地财政的持续前提是地价上涨。但这个前提目前已经岌岌可危。

从24城的表现来看，2022年各城国有土地使用权转让收入，俗称“卖地收入”基本上均有大幅下降，仅有极少例外。

降幅最大的为天津，达65.13%，其次为济南，降幅达53.07%。除两城腰斩外，其余降幅超20%的城市有重庆、武汉、郑州、青岛、杭州、宁波、南京、广州、福州、东莞、苏州、深圳等。

众所周知的是，万亿GDP城市是中国经济实力最强、综合表现最好且增长预期较高的城市。如今地主家的“余粮”也卖不出去了，遑论那些增长预期较低的一般城市。拿被传出城投债危机的昆明来说，其2022年卖地收入锐减7成以上。

而杭州成了最大的例外，2022年卖地收入增长27.10%，绝对值屈居全国第二，仅次于上海。之所以说“屈居”，是因为前些年杭州买地收入一直是全国第一。

卖地收入锐减，“隐性债务”问题逐步积累，就会变成“显性危机”。

如万亿GDP城市中（显性债务）负债率最高、卖地收入降幅最大的天津，其隐性债务的问题同样不容小觑。

2022年末，天津城投债余额达3790亿元，其中2023年需要到期回售的规模达1970亿元，占比为55.74%。

天津今年到期回售规模是全国主要城市中最高的，今年到期回售规模占比（55.7%）是全国所有省份、全部主要城市中最高的。同时2023年天津城投债还本付息规模与GDP的比值也是全国城市中最高的。

根据国盛证券的研报分析，“天津依靠自身化解债务问题存在难度，需要依赖外部支持。”

说实话，即使面临短期的偿债压力，但天津域内有不少大银行，加上直辖市的地位，它可以获得的支持相当可观。

但是如果同样的问题放在一座普通城市身上，那情况可能就不一样了。

对于不断积累的地方隐性债务问题，中央层面早就开始采取措施。从2014年43号文和2015年新的《预算法》，到里程碑式的2018年，当年《关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》定下5至10年全面消除隐性债务的目标。

2023年，正好行程至半。而地方化债问题，似乎仍然艰难。

文｜搜狐城市 陈亚辉

参考资料：

各地财政局官网

西安咸阳机场三期能否撑起丝路航空枢纽的“野心”｜西部网

杭州亚运会花费比广州只多不少 投资或超1200亿｜国际在线

浙江省杭州财政充分发挥地方政府债券作用助力建设轨道城市 服务保障亚运盛会｜浙江财政新闻联播返回搜狐，查看更多